| 財政部部長 樓繼偉
核心要點：
■ 財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，財稅體制在治國安邦中始終發(fā)揮著基礎(chǔ)性、制度性、保障性作用。財政制度安排體現(xiàn)并承載著政府與市場、政府與社會、中央與地方等方面的基本關(guān)系。
■ 隨著經(jīng)濟社會發(fā)展和國內(nèi)外形勢變化，現(xiàn)行財稅體制存在的問題日益顯現(xiàn)：預算管理制度不規(guī)范、不透明，不適應(yīng)國家治理現(xiàn)代化要求；稅收制度不健全、不完善，不利于發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、社會公平和市場統(tǒng)一；中央和地方事權(quán)與支出責任劃分不清晰、不合理，不利于建立健全財力與事權(quán)相匹配的財政體制。
■ 如果說1994年財稅改革的目的是建立“與社會主義市場經(jīng)濟體制相適應(yīng)”的體制框架，那么，新一輪財稅體制改革就是要建立“與國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化相適應(yīng)”的制度基礎(chǔ)。
■ 建立現(xiàn)代財政制度就是要建立全面規(guī)范、公開透明的現(xiàn)代預算制度，建立健全有利于科學發(fā)展、社會公平、市場統(tǒng)一的稅收制度體系，調(diào)整中央和地方政府間財政關(guān)系，建立事權(quán)和支出責任相適應(yīng)的制度。
最近，中央政治局會議審議通過《深化財稅體制改革總體方案》(以下簡稱《方案》)。這是黨的十八屆三中全會召開后，中央較早制定的具有重要意義的一個改革方案�！斗桨浮访鞔_了深化財稅體制改革的思路原則、主要任務(wù)和時間安排，充分體現(xiàn)了中央對財稅改革和財政工作的高度重視和殷切期望，是當前和今后一個時期財稅改革和財政制度建設(shè)的行動指針。我們要認真學習、準確把握、扎實推進，打好全面深化財稅體制改革這場“硬仗”。
一、深化財稅體制改革是關(guān)系國家治理現(xiàn)代化的深刻變革
財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，財稅體制在治國安邦中始終發(fā)揮著基礎(chǔ)性、制度性、保障性作用。北宋政治家、文學家蘇轍論證，“財者，為國之命而萬世之本。國之所以存亡，事之所以成敗，常必由之”。財政制度安排體現(xiàn)并承載著政府與市場、政府與社會、中央與地方等方面的基本關(guān)系，在國家治理體系中處于基礎(chǔ)位置，深刻影響著經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明、國防等領(lǐng)域。古今中外的實踐表明，人類國家史上的每一次重大變革，無不滲透著深刻的財政原因。我國的商鞅變法、唐代“兩稅法”、明代“一條鞭法”、清代“攤丁入畝”等改革，基本上都是圍繞財稅問題展開的。17世紀英國“光榮革命”確立的稅收法定原則，為英國在工業(yè)革命中的崛起奠定了基礎(chǔ)。19世紀末20世紀初美國預算制度變革開啟了“進步時代”的大幕，推動美國步入世界強國之列。
黨中央、國務(wù)院歷來高度重視財稅體制改革和財政制度建設(shè)。新中國成立后，我們在建立適應(yīng)社會主義國家發(fā)展要求的財政制度方面進行了艱苦探索。改革開放以來，財稅體制改革成為體制改革的突破口和先行軍，財稅體制大體上經(jīng)歷了從統(tǒng)收統(tǒng)支到包干制，再到分稅制三個階段。特別是1994年實施的稅收制度和分稅制改革，是我國財政史上的一個重要里程碑。分稅制財政體制的建立及隨后的調(diào)整、完善和穩(wěn)健運行，為建立現(xiàn)代財政制度奠定了良好的基礎(chǔ)，對推動建立社會主義市場經(jīng)濟體制、充分發(fā)揮中央和地方積極性、促進經(jīng)濟社會發(fā)展、全面擴大對外開放、提高人民生活水平、維護社會和諧穩(wěn)定發(fā)揮了重要作用，有效帶動和支撐了農(nóng)村、國有企業(yè)、金融、投資、價格、外貿(mào)等領(lǐng)域改革。但是，隨著經(jīng)濟社會發(fā)展和國內(nèi)外形勢變化，現(xiàn)行財稅體制存在的問題日益顯現(xiàn)：預算管理制度不規(guī)范、不透明，不適應(yīng)國家治理現(xiàn)代化要求；稅收制度不健全、不完善，不利于發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、社會公平和市場統(tǒng)一；中央和地方事權(quán)與支出責任劃分不清晰、不合理，不利于建立健全財力與事權(quán)相匹配的財政體制。這不僅影響財政自身的穩(wěn)定性和可持續(xù)性，而且影響國家發(fā)展戰(zhàn)略、宏觀政策效果，以及國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進程，迫切需要進行整體性、適應(yīng)性的改革。
黨的十八屆三中全會明?提出要深化財稅體制改革、建立現(xiàn)代財政制度。這是全面總結(jié)古今中外歷史經(jīng)驗、深刻把握國家治理與執(zhí)政規(guī)律、著眼我國現(xiàn)代化建設(shè)全局作出的重大決策�！斗桨浮返男纬珊屯ㄟ^，是我們黨指導財政制度建設(shè)和財政改革發(fā)展的最新理論成果，是今后一個時期財政改革發(fā)展和財政工作的行動綱領(lǐng)。如果說1994年財稅改革的目的是建立“與社會主義市場經(jīng)濟體制相適應(yīng)”的體制框架，那么，新一輪財稅體制改革就是要建立“與國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化相適應(yīng)”的制度基礎(chǔ)。只有財稅體制改革取得根本性突破，才能為實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化和“兩個一百年”奮斗目標提供物質(zhì)基礎(chǔ)和制度保障。從這個意義上講，新一輪財稅體制改革決不是體制機制的修修補補，更不是揚湯止沸，而是一場關(guān)系我國現(xiàn)代化事業(yè)和國家治理現(xiàn)代化的深刻變革，是完善社會主義市場經(jīng)濟體制、加快轉(zhuǎn)變政府職能的迫切需要，是轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式、促進經(jīng)濟社會持續(xù)穩(wěn)定健康發(fā)展的必然要求，是建立健全現(xiàn)代國家治理體系、實現(xiàn)國家長治久安的重要保障。
二、建立現(xiàn)代財政制度是對現(xiàn)行財稅體制的繼承與重構(gòu)
《方案》明確提出，深化財稅體制改革的目標任務(wù)是，按照完善和發(fā)展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的全面深化改革總目標，堅持穩(wěn)中求進、改革創(chuàng)新，充分發(fā)揮中央和地方兩個積極性，以改進預算管理、完善稅收制度、明確事權(quán)和支出責任為重點，建立統(tǒng)一完整、法制規(guī)范、公開透明、運行高效，有利于優(yōu)化資源配置、維護市場統(tǒng)一、促進社會公平、實現(xiàn)國家長治久安的可持續(xù)的現(xiàn)代財政制度，為實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標提供財稅制度保障�，F(xiàn)代財政制度是國家治理現(xiàn)代化的重要基礎(chǔ)，深化財稅體制改革、建立現(xiàn)代財政制度，既是對現(xiàn)行財稅體制和制度的繼承與創(chuàng)新，又是適應(yīng)國家治理現(xiàn)代化新形勢，對財稅體制等基礎(chǔ)制度的系統(tǒng)性重構(gòu)�？傮w上講，現(xiàn)代財政制度在體系上應(yīng)建立全面規(guī)范、公開透明的預算制度，公平統(tǒng)一、調(diào)節(jié)有力的稅收制度，中央和地方事權(quán)與支出責任相適應(yīng)的制度；在功能上要堅持公共財政的定位，體現(xiàn)市場在資源配置中起決定作用和更好發(fā)揮政府作用的要求，不“越位”、不“缺位”，發(fā)揮財政制度穩(wěn)定經(jīng)濟、提供公共服務(wù)、調(diào)節(jié)分配、保護環(huán)境、維護國家安全等方面的職能；在機制上應(yīng)符合國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的新要求，形成公開透明、權(quán)責對等、有效制衡、運行高效、可問責、可持續(xù)的制度安排。重點圍繞以下改革任務(wù)展開：
建立全面規(guī)范、公開透明的現(xiàn)代預算制度。這是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)和重要標志，是強化預算約束、規(guī)范政府行為、實施有效監(jiān)督，把權(quán)力關(guān)進制度籠子的重大改革舉措。一是建立透明預算制度。除涉密信息外，所有使用財政資金的部門都要公開本部門預決算，尤其是財政資金安排的“三公”經(jīng)費都要公開；進一步細化政府預決算公開內(nèi)容、擴大部門預決算公開的范圍和內(nèi)容。二是完善政府預算體系。結(jié)合修訂有關(guān)法律規(guī)定，清理規(guī)范重點支出與年度財政收支增幅或生產(chǎn)總值掛鉤事項，一般不采取掛鉤方式；政府收支要全部納入預算，明確“四本”預算的收支范圍和功能定位，加大相互之間的統(tǒng)籌力度。三是改進年度預算控制方式。預算審查的重點由平衡狀態(tài)、赤字規(guī)模向支出預算和政策拓展；建立跨年度預算平衡機制；實行中期財政規(guī)劃管理，并強化三年滾動財政規(guī)劃對年度預算的約束。四是完善轉(zhuǎn)移支付制度。完善一般性轉(zhuǎn)移支付穩(wěn)定增長機制，逐步提高一般性轉(zhuǎn)移支付所占比重；對專項轉(zhuǎn)移支付進行清理、整合、規(guī)范，逐步取消競爭性領(lǐng)域?qū)ｍ椇偷胤劫Y金配套，同時嚴格控制新增項目和資金規(guī)模；建立專項轉(zhuǎn)移支付定期評估和退出機制。五是加強預算執(zhí)行管理。硬化預算約束，預算未安排事項一律不得支出；全面落實國庫集中收付制度，借鑒國際經(jīng)驗，推進國庫現(xiàn)金管理。六是規(guī)范地方政府債務(wù)管理。依法建立以政府債券為主體的地方政府舉債融資機制；對地方政府債務(wù)實行限額控制，分類納入預算管理，并嚴格限定舉債程序和資金用途；建立權(quán)責發(fā)生制的政府綜合財務(wù)報告制度，完善地方政府考核問責機制和信用評級制度。七是清理規(guī)范稅收優(yōu)惠政策。除專門的稅收法律、法規(guī)外，起草其他法律、法規(guī)、發(fā)展規(guī)劃和區(qū)域政策都不得規(guī)定稅收優(yōu)惠政策；未經(jīng)國務(wù)院批準，不能對企業(yè)規(guī)定財政優(yōu)惠政策；嚴肅財經(jīng)紀律，嚴格財政資金分配使用的監(jiān)督問責，嚴厲查處違法違規(guī)行為。
建立健全有利于科學發(fā)展、社會公平、市場統(tǒng)一的稅收制度體系。稅收制度是現(xiàn)代財政制度的重要組成部分。新一輪稅制改革總的方向是，優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)、完善稅收功能、穩(wěn)定宏觀稅負、推進依法治稅，充分發(fā)揮稅收籌集財政收入、調(diào)節(jié)分配、促進結(jié)構(gòu)優(yōu)化的職能作用。一是推進增值稅改革。擴大營改增實施范圍，“十二五”完成營改增目標；適時優(yōu)化稅率，實行徹底的消費型增值稅制度并完成增值稅立法。二是完善消費稅制度。調(diào)整消費稅征收范圍，優(yōu)化稅率結(jié)構(gòu)，改革征收環(huán)節(jié)和收入分享辦法，增強消費引導與調(diào)節(jié)功能。三是加快資源稅改革。抓緊在全國范圍內(nèi)實施煤炭資源稅從價計征，全面推進資源稅從價計征改革，相應(yīng)清理取消涉及的行政事業(yè)性收費和政府性基金；逐步將資源稅擴展到水流、森林、草原、灘涂等自然生態(tài)空間。四是建立環(huán)境保護稅制度。按照重在調(diào)控、清費立稅、循序漸進、合理負擔、便利征管的原則，將現(xiàn)行排污收費改為環(huán)境保護稅，新設(shè)二氧化碳稅目，進一步發(fā)揮稅收對生態(tài)環(huán)境保護的促進作用。五是加快房地產(chǎn)稅立法并適時推進改革。總的方向是，在保障基本居住需求的基礎(chǔ)上，對城鄉(xiāng)個人住房和工商業(yè)房地產(chǎn)統(tǒng)籌考慮稅收與收費等因素，合理設(shè)置建設(shè)、交易、保有環(huán)節(jié)稅負，促進房地產(chǎn)市場健康發(fā)展，使房地產(chǎn)稅逐步成為地方財政持續(xù)穩(wěn)定的收入來源。房地產(chǎn)稅改革要加強調(diào)研，立法先行，適時推進。六是逐步建立綜合與分類相結(jié)合的個人所得稅制。合并部分稅目作為綜合所得，適時增加專項扣除項目，合理確定綜合所得適用稅率；盡快推廣個人非現(xiàn)金結(jié)算、建立第三方涉稅信息報告制度等。此外，抓緊修訂《稅收征管法》，促進依法治稅，同時也為個人所得稅和房地產(chǎn)稅改革創(chuàng)造條件。
調(diào)整中央和地方政府間財政關(guān)系，建立事權(quán)和支出責任相適應(yīng)的制度。在保持中央和地方收入格局大體穩(wěn)定的前提下，進一步理順中央和地方收入劃分，合理劃分政府間事權(quán)與支出責任，促進權(quán)力與責任、辦事與花錢相統(tǒng)一，全面提升國家治理效率。一是進一步理順中央和地方收入劃分。遵循公平、便利、效率等原則，考慮稅種屬性和功能，將收入波動較大、具有較強再分配作用、稅基分布不均衡、稅基流動性較大的稅種劃為中央稅，或中央分成比例多一些；將地方掌握信息比較充分、對本地資源配置影響較大、稅基相對穩(wěn)定的稅種，劃為地方稅，或地方分成比例多一些。收入劃分調(diào)整后，地方形成的財力缺口由中央財政通過稅收返還方式解決。二是合理劃分各級政府間事權(quán)與支出責任。要適度加強中央事權(quán)和直接支出比重，將國防、外交、國家安全、關(guān)系全國統(tǒng)一市場規(guī)則和管理的事項集中到中央，減少委托事務(wù)，提高全國公共服務(wù)水平和效率；將區(qū)域性公共服務(wù)明確為地方事權(quán)；明確中央與地方共同事權(quán)。在明晰事權(quán)的基礎(chǔ)上，進一步明確中央和地方的支出責任，中央可運用轉(zhuǎn)移支付機制將部分事權(quán)的支出責任委托地方承擔。
三、深化財稅體制改革是一場牽一發(fā)動全身的“硬仗”
《方案》明確，2016年基本完成深化財稅體制改革重點工作和任務(wù)，2020年基本建立現(xiàn)代財政制度。財稅體制改革事關(guān)經(jīng)濟社會發(fā)展全局，涉及方方面面的權(quán)益調(diào)整，情況復雜、矛盾交織，而且時間緊、任務(wù)重。必須統(tǒng)一思想、凝聚共識、精心組織、周密部署、攻堅克難，確保改革順利推進。
切實把思想和行動統(tǒng)一到中央改革決策部署上來。我們要認真學習宣傳貫徹中央關(guān)于深化財稅體制改革總體方案，深刻認識新一輪財稅體制改革的重大意義和部署要求，凝聚全社會支持改革的共識和力量。深化財稅改革必須堅持黨的領(lǐng)導，發(fā)揮各級黨委政府的領(lǐng)導核心作用。要切實增強大局意識，牢固樹立全國一盤棋思想，突破部門和地區(qū)利益的藩籬，不打“小算盤”，以高度的政治責任感和歷史使命感，全面貫徹中央改革決策部署，科學把握穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)與促改革的關(guān)系。各級財政部門要在黨委、政府的統(tǒng)一領(lǐng)導下，既勇于擔當，不畏難、不缺位，又審時度勢，不搶跑、不越位，扎實做好每一環(huán)節(jié)的改革工作，確保中央改革決策部署的順利有序?qū)嵤?/FONT>
堅持問題導向研究各項具體改革政策措施。習近平總書記強調(diào)：“改革要堅持從具體問題抓起，著力提高改革的針對性和時效性，著眼于解決發(fā)展中存在的突出矛盾和問題。”深化財稅體制改革要敢于正視問題、化解矛盾，堅持用科學的方法研究和解決問題。尤其是在推進預算公開、清理專項資金、規(guī)范稅收優(yōu)惠政策等問題上，要有敢于觸及矛盾、解決問題的責任擔當。牢固樹立實踐第一的觀點，在深入人民群眾、深入基層一線中破解財政改革發(fā)展中的難題，以解決問題為己任，集聚推動財政事業(yè)發(fā)展的正能量。
堅持頂層設(shè)計與摸著石頭過河相結(jié)合。深化財稅體制改革必須把頂層設(shè)計與摸著石頭過河結(jié)合起來。改革總體方案是頂層設(shè)計，但有了頂層設(shè)計不等于可以馬上操作，還要深入研究每一項改革任務(wù)的具體方案、路徑、舉措、步驟。在改革過程中，要堅持摸著石頭過河的方法，對那些有共識但尚不具備全面推開條件的改革，以及涉及面廣、利益關(guān)系復雜、意見分歧較大的改革事項，應(yīng)試點先行，從典型經(jīng)驗中豐富改革理論，完善改革實踐。以制度創(chuàng)新為核心任務(wù)，以可復制、可推廣為基本要求，不能借改革之機要照顧、爭優(yōu)惠，打造新的“政策洼地”。
堅持整體推進與重點突破相結(jié)合。深化財稅體制改革是一項復雜?系統(tǒng)工程，在實施過程中，要注意處理好政府與市場的關(guān)系，發(fā)揮中央與地方兩個積極性，兼顧效率與公平，統(tǒng)籌當前與長遠。一方面要明確改革邏輯順序、主攻方向、工作機制、推進方式，增強改革的整體性、系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性，對于財稅體制改革中一些矛盾集中、情況復雜的“硬骨頭”，要堅決沖破傳統(tǒng)觀念的束縛，以壯士斷腕的精神，盡快在重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)取得改革新進展。另一方面，要注重改革的統(tǒng)籌性，使財稅改革與其他方面改革相互銜接、形成合力，以握指成拳、集中發(fā)力的方式，將一項項任務(wù)落實到位。
改革藍圖繪就，奮進號角勁吹。我們要更加緊密地團結(jié)在以習近平同志為總書記的黨中央周圍，高舉中國特色社會主義偉大旗幟，以鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發(fā)展觀為指導，堅決貫徹中央深化財稅體制改革決策部署，堅定信心、銳意進取、真抓實干，建立完善的現(xiàn)代財政制度，為全面建成小康社會、實現(xiàn)中華民族偉大復興的中國夢作出新的更大貢獻。
來源： 《求是》2014/20 |
